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外国民防法规的构成与特点

发布日期:2014-08-07访问次数: 信息来源:威海市人民防空办公室字号:[ ]


  用法律形式确定民防在国家发展战略中的地位作用,以民防机构的设置、职能、任务等做出明确规定,是世界各国的普遍做法。民防法规是随着战争的发展和需要而产生的。目前世界上许多国家制定有《民防法》或《紧急状态法》、《非常事态法》、《居民保护法》等类似性质的法律。瑞士还在国家宪法中设有民防专款。英国、法国、瑞典除了有《民防法》外,还制定了各方面配套的法令和规章,形成了完整的民防法规体系。由于制定和立法传统的不同,各国民防法规的立法规则、程序和具体内容不尽一致,但从创制机关和表现形式上来看,大致有以下几种体系构成和特点。

  民防法规体系的构成

  民防法规体系是由各个层次、各个方面内容的民防法规组成的有机整体。不同层次的民防法规表现了各自之间的纵向关系,而不同内容则表现了它们之间的横向关系。按照层次效力划分,民防法规中分别有国家最高权力机关、最高行政机关及国家其他机关制定的法律法规。当然,在这些法律法规层次中,下一层次法必须以上一层次法为依据,并对上一层次法进行补充与完善,从而实现各法层层相扣、协调统一,避免矛盾与冲突。

  宪法中有关民防的规定。这是早期的关于民防的立法,主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示威、政变等,实行军事管制(戒严)等手段,规范调整紧急状态。宪法中的民防规定是各国开展民防工作的最高法律依据。如印度、德国、日本、法国等国家。也有的国家以宪法民防的基本原则性,再在专门的《民防法》中细化 具体制度。

  民防基本法以及其他基本法中有关民防的规定。由于宪法只能从宏观上和全局性措施上对民防做出原则规定,不可能对民防的各个方面提出具体的要求,因此,世界很多国家的立法机关、各级政府和军事机关依据宪法确定的原则和授予的权限,制定了专门的民防基本法以及在其他基本法中制定有关民防的规定。该基本法律是开展民防工作的最主要依据,它们依照宪法有关民防的原则性内容,具体规定国家民防制度类型、民防工作管理机构、各种权利与义务及其违反民防法的处罚等内容。它们由以下法律具体构成:一是专门民防法。早在二十世纪三四十年代,英国、丹麦、比利时、瑞典等国就制定了民防法。此后,美国、挪威、法国、芬兰、苏联、瑞士等国也相继颁布了民防法,并不断修改完善。二是其他基本法律中有关民防规定。如日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范;美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》,俄国的《俄罗斯联邦战时状态法》规定了战时紧急状态制度等。

  民防专门法规。民防专门法规是指规范民防某一方面工作的法律文件。它是由各国立法机关、各级政府和军事机关依据民防基本法律确定的原则和授予的权限,分别为各系统、各方面制定的。如美国1950年就制定了《灾害救助法》(1970年做了重大修改),规范紧急状态下的重大灾难救助;1977年通过了《地震灾害减轻法》,以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1961年制定了《灾害对策基本法》,规范紧急状态中防灾组织、防灾计划,应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等,此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年,日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》,规定了紧急状态制度。

  具体实施宪法和法律有关的政府民防法令或者民防实施条例。如1990年8月2日美国老布什总统发布12722号行政命令,宣布全国紧急状态令,以应付伊拉克政府对美国的国家安全和外交政策构成的不寻常的威胁。根据该行政命令和随后发布的12724号行政命令,美国对伊拉克采取了贸易制裁以及冻结伊拉克政府资产的应急措施。两年之后,即2001年7月31日,鉴于伊拉克政府仍继续从事敌视美国在中东利益的活动,小布什总统根据《全国紧急状态法》,宣布继续实施针对伊拉克的全国紧急状态令及相关措施。

  民防地方性法规。它通常由地方政府制定,并带有明显的地方特点。民防地方性法规,是地方政府因地制宜落实上级机关发布的民防法律法规的重要措施与步骤,也是上级机关发布的民防法律法规的有力补充。如在20世纪70年代和80年代,美国经历了许多重大的地方政府违约事件,其中包括1975年纽约市政市债券违约、1978年的克利夫兰违约等,以及1983年华盛顿电力公司违约等。美国政府关系顾问委员会(ADIR)对地方财政危机问题进行了一系列研究,并建议各州加强团结对地方财政的监控,以防止地方财政危机。俄亥俄州采纳了委员会的意见并建立了名为“地方财政监控计划的体系”。1979年通过、1985年修正的俄亥俄州“地方财政紧急状态法”详尽规定了这个监控体系的操作程序。这个监控体系类似于全国天气服务中心发布的监控报告,是一种预警系统,可以防止地方政府包括郡、市、学区和州立大学等进一步陷入财政困境。

  以上是从五个层次对外国民防法规进行体系分析,它们的效力从上至下分布,下一级法律法规必须符合上一层次法律法规的原则规定,并只能在其范围内修改或补充。它们相互配合,从而构成各国较完善的民防法规体系。

  世界各国的民防法律法规虽然名称不一,权限不同,但大多具有以下几个特点:

  平战结合。从民防法规建设与经济建设的关系来讲,一些西方国家还十分注重把民防法规建设与经济建设结合起来,使民防法规既成为服务战争的重要手段,又是促进经济发展的辅助手段。

  高度权威。完善的法规体系是民防领导指挥机构行使权力和履行职责的基本依据, 也是对后备兵员进行快速高效动员的重要保证。世界各国十分强调法规在民防活动中的作用,从法律上确定各级政府和军事机关决策指挥、组织协调、贯彻执行民防工作的权和力和职责,使民防工作准备与实施有法可依,使各级民防领导指挥机构凭借法律的高度权威,对民防工作实施顺畅高效的领导和指挥,也为检查监督国家职能机关有效行使职能提供了法律保证。同时,以各级职能机关在民防工作准备与实施过程中的渎职、失职行为,以及在对任何妨碍和破坏民防工作的行为的处罚尺度上,都做明确的法律规定。

  纵横交织。许多国家在制定民防法规时,都十分强调每一个法规的权限、职责、使用范围等,形成了上下贯通、职责、横向联系的网络法规体系。从纵向上,可分为基本法律、专门法律、法规、规章等。在横向上,既有国家统一制定的反映国家民防基本方针、政策的法规、也有本地区、本部门、本行业根据国家基本(专门)法律和各自的实际,以及民防工作需要制定的地方性法规。这部分法规既和国家基本法律相一致,又体现了本地区、本部门、本行业的特殊性。这种纵横交织的法规体系,既满足了国家民防工作的整体需要,又照顾了各区、各部门、各行业的特殊情况,增强了民防工作的针对性和实效性。

  层次分明。外国十分重视民防法规的整体建设,尤其重视法规的层次性,从最高决策机构到下面的具体动员执行机构,对各自行使的权力和履行的职责都有明确的法律规定。同时,对同级的各职能部门的职权也都做出具体法律规定,以保证从上到下,各部门、各机构在行使权力和履行职责时都有按照法律规定的权限办事,避免相互推诿和扯皮,有利于提高效率和速度。

  逐步完善。法律一经颁布,就有绝对的权威性和不可抗拒性,实施也会持续较长一段时间。但法律并不是一成不变的,一些国家根据世界政治军事环境和本国战略思想、军事方针、外交政策的调整以及经济发展的需要,在实践中不断对民防法规进行调整和完善。如1976年美国制定了《紧急状态法》规定了全国紧急状态的宣布程序,紧急状态的时间限制,紧急状态下总统的权力,政府财政支出等问题。此后,美国对此法曾做过多次修改并制定出针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则。“9.11”事件后,美国又对紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严谨,更具有操作性、实战性的修订。1994年,瑞士联邦政府根据国际形势和民防建设情况,也对原有的《联邦民防法》作了部分调整,并重新修订颁布了《联邦民防法》。为保证法律的实施,瑞士还相继制定颁布了《联邦民防条例》及其相关配套的法规,使民防各项建设和训练、执勤、服役都有章可循,形成了依法建设民防的局面。





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